Chế độ sử dụng đất xây dựng đối với công trình trên không, công trình ngầm đã được đề cập tại Luật Đất đai năm 2013, tuy nhiên mới dừng lại ở những quy định chung mang tính nguyên tắc. Nghị quyết số 18-NQ/TW đã đề ra nhiệm vụ, giải pháp: “Xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích:...Quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm...”. Đây là cơ sở để xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm thể chế hóa chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không nhằm mở rộng quỹ đất, tăng hiệu quả sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh...
Theo Luật Đất đai hiện nay, phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất là rất rộng, có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên, trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp. Như vậy trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, dẫn đến bất cập trong việc tận dụng tối đa nguồn lực đất đai.
Trao đổi với phóng viên Báo điện tử Xây dựng, PGS.TS Nguyễn Hồng Tiến - nguyên Cục trưởng Cục Hạ tầng kỹ thuật (Bộ Xây dựng) nhận định: Chúng ta cần hoàn thiện các văn bản pháp lý về quản lý không gian ngầm như xây dựng Luật về Quản lý không gian ngầm; bổ sung nội dung quy hoạch không gian ngầm trong Luật Quy hoạch đô thị và các hướng dẫn Luật; Luật Dân sự liên quan đến sở hữu tài sản; Luật Đường sắt liên quan đến phạm vị bảo vệ và hành lang an toàn; sửa đổi một số Nghị định và Thông tư hướng dẫn có liên quan. Từ đó, hoàn thiện các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế kỹ thuật, quy trình kỹ thuật có liên quan đến quy hoạch, thi công xây dựng, bảo trì công trình ngầm; xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu công trình ngầm, cơ sở dữ liệu cấu trúc nền địa chất đô thị phục vụ xây dụng công trình ngầm…
“Trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), nội dung liên quan về sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm hay quản lý không gian ngầm đã được bổ sung khá cụ thể. Tuy nhiên, do quản lý đất đai và sử dụng không gian dưới đất để xây dựng và quản lý là khá mới nên một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ thêm như quyền được sử dụng đất đến độ sâu bao nhiêu; quyền sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm giữa các chủ thể tham gia (ở các tầng không gian ngầm - mức độ sâu khác nhau); việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm; quan hệ giữa người sử dụng đất trên mặt đất và người sử dụng đất dưới mặt đất, việc thu hồi, bồi thường để xây dựng công trình ngầm…”, PGS.TS Nguyễn Hồng Tiến nêu quan điểm.
Theo chuyên gia pháp lý độc lập Nguyễn Văn Đỉnh: Bộ Luật Dân sự năm 2015 đã đưa ra khái niệm “quyền bề mặt”: “Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác” (Điều 267);
Luật Đất đai năm 2013 ban hành trước Bộ Luật Dân sự năm 2015 chưa có quy định về quyền bề mặt. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) hiện nay đã quy định về “quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không”. Cụ thể đã quy định về đăng ký lần đầu và đăng ký biến động với quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không (Điều 133 và Điều 134); đã có quy định về không gian sử dụng đất “Người sử dụng đất theo quy định của Luật này được Nhà nước xác định không gian sử dụng đất, bao gồm độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không theo pháp luật về xây dựng, pháp luật về quy hoạch đô thị, pháp luật về kiến trúc”.
Đối với phạm vi ngoài phần không gian sử dụng đất đã xác định cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.” (Điều 207). Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn chưa trực tiếp sử dụng cụm từ “Quyền bề mặt” nên chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Chuyên gia pháp lý Nguyễn Văn Đỉnh kiến nghị, Dự thảo cần trực tiếp sử dụng cụm từ "Quyền bề mặt" đã được quy định về nguyên tắc tại Bộ Luật Dân sự và quy định cụ thể hơn để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Việc cụ thể hóa “quyền bề mặt” trong Luật Đất đai cũng giúp tháo gỡ vướng mắc cho các trường hợp cá nhân, tổ chức có nhu cầu trả tiền để sử dụng đất trên không (xây công trình trên khoảng không gian phía trên bề mặt đất) hoặc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm...
Ngoài ra, Điều 207 Dự thảo quy định: “Đối với phạm vi ngoài phần không gian sử dụng đất đã xác định cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không...”.
“Cách tiếp cận” giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không sẽ dẫn đến trên cùng một khu đất có 2 hoặc nhiều chủ thể cùng có quyền sử dụng đất. Chuyên gia pháp lý Nguyễn Văn Đỉnh kiến nghị cơ quan soạn thảo thay đổi cách tiếp cận theo hướng quyền bề mặt sẽ đảm bảo tính khoa học: Một chủ thể có quyền sử dụng đất, những chủ thể khác chỉ có quyền bề mặt đối với thửa đất.
Việc cụ thể hóa quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) còn giúp giải quyết các bất cập khác, chẳng hạn về đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản. Điểm d, khoản 3 Điều 196 Dự thảo quy định: “Trường hợp thăm dò, khai thác khoáng sản mà không sử dụng lớp đất mặt hoặc không ảnh hưởng đến việc sử dụng mặt đất thì không phải thuê đất mặt”. Dự thảo chưa quy định rõ nếu không thuê đất mặt thì có phải thuê đất ở tầng ngầm không.
Cần nhấn mạnh rằng, Điều 207 Dự thảo chỉ quy định về thuê phần đất ngầm, đất trên không để xây dựng công trình mà không có quy định thuê đất ngầm, đất trên không cho mục đích khác, bao gồm thăm dò, khai thác khoáng sản. Cách tiếp cận theo hướng quyền bề mặt sẽ giải quyết vướng mắc trên bởi Bộ luật Dân sự quy định: “Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác...”. Như vậy, chủ thể quyền bề mặt có quyền năng rộng hơn, bao gồm sử dụng khoảng không gian trong lòng đất để thăm dò, khai thác khoáng sản, không giới hạn ở mục đích xây dựng công trình ngầm.
Chuyên gia pháp lý Nguyễn Văn Đỉnh kiến nghị, cơ quan soạn thảo bổ sung cụm từ “quyền bề mặt” và cụ thể hóa khái niệm, căn cứ xác lập, hiệu lực, thời hạn, nội dung, chuyển giao, chấm dứt... quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
