Đất công ích: “Khoảng trống” giữa quy định và thực tiễn

Khái niệm “đất công ích” lần đầu tiên được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 1993, khi Nhà nước cho phép trích lại tối đa 5% diện tích đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân để lập quỹ đất công ích cấp xã. Quỹ đất này phục vụ mục đích công cộng như xây dựng trường học, trạm y tế, chợ, nghĩa trang, khu vui chơi công cộng, hoặc tạm thời cho thuê để sản xuất nông nghiệp và tạo nguồn thu phục vụ các hoạt động công ích của địa phương.

Trải qua các lần sửa đổi của Luật Đất đai (2003, 2013 và hiện nay là 2024), bản chất đất công ích không thay đổi, vẫn là một bộ phận đất nông nghiệp do UBND cấp xã quản lý. Tuy nhiên, cơ chế xác định, quản lý và sử dụng đất công ích lại chưa đồng bộ, dễ bị nhầm lẫn với các diện tích đất chưa có giấy tờ hoặc không rõ nguồn gốc đang do người dân sử dụng ổn định.

Bất cập thực tiễn: Quy chủ đất “ủy ban” trên sổ sách nhưng không quản lý thực tế

Một thực trạng phổ biến ở nhiều địa phương, đặc biệt tại các tỉnh miền núi, trung du, là việc nhiều thửa đất do người dân tự khai hoang, sử dụng trước hoặc sau năm 1993, nhưng không đăng ký, kê khai trong các đợt giao đất nông nghiệp. Khi Nhà nước tổ chức đo đạc bản đồ địa chính (sau năm 1993), các cơ quan chuyên môn đã “tự động” gán chủ sử dụng là “UBND” trong mục kê hoặc bản đồ, dù trên thực tế địa phương không thực hiện quản lý, không giao khoán, không cho thuê, không thu tiền và cũng không can thiệp vào quá trình sử dụng đất của người dân.

Hệ quả là trong quá trình xem xét cấp GCNQSDĐ, các cơ quan chuyên môn lại căn cứ vào hồ sơ kỹ thuật (mục kê, bản đồ) để xác định đất thuộc quyền quản lý của Nhà nước, từ đó từ chối cấp GCN cho người dân dù họ đã sử dụng đất ổn định từ hàng chục năm, không có tranh chấp, phù hợp quy hoạch.

Cơ chế xác định, quản lý và sử dụng đất công ích lại chưa đồng bộ, dễ bị nhầm lẫn với các diện tích đất chưa có giấy tờ hoặc không rõ nguồn gốc đang dẫn đến hệ quả gián tiếp là gia tăng đơn thư khiếu nại, tố cáo, thậm chí tranh chấp giữa người dân với chính quyền địa phương, làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng (Ảnh minh họa được tạo bởi Open AI)

Tại khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai 2024 quy định: “Quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích đã được lập theo quy định của pháp luật về đất đai qua các thời kỳ thì tiếp tục được sử dụng để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương.”

Câu chữ “đã được lập theo quy định” cho thấy rõ ràng: chỉ khi quỹ đất công ích được hình thành một cách hợp pháp – tức là có trích lập 5% khi giao đất, có văn bản, quyết định, có hồ sơ quản lý, hợp đồng giao khoán hoặc cho thuê, có thu tiền… thì mới được coi là đất công ích. Điều này cũng có nghĩa: việc ghi “UBND” trong mục kê hoặc bản đồ kỹ thuật không đủ căn cứ để mặc nhiên xác định quyền sử dụng đất thuộc Nhà nước nếu không có yếu tố quản lý thực tế kèm theo.

Tác động và hệ lụy trong công tác cấp GCNQSDĐ và thu hồi đất do việc hiểu sai hoặc áp dụng máy móc khái niệm đất công ích dẫn đến:

• Người dân không được công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp dù đủ điều kiện theo Điều 101 Luật Đất đai 2013 và tiếp tục kế thừa trong Luật 2024 (sử dụng ổn định, không tranh chấp, phù hợp quy hoạch).

• Khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án, phần đất bị quy là “đất công ích” sẽ không được bồi thường về đất, người sử dụng đất thực tế chỉ được hỗ trợ ở mức tối thiểu hoặc thậm chí không được hỗ trợ, gây bức xúc lớn.

• Làm “méo mó” chính sách đất đai mang tính “mở” và “hợp thức hóa thực tế” mà Nhà nước đã chủ trương suốt ba thập kỷ qua – kể từ Luật Đất đai năm 1993 với tinh thần giao đất ổn định lâu dài để người dân yên tâm canh tác, bảo vệ đất.

Hệ quả gián tiếp là gia tăng đơn thư khiếu nại, tố cáo, thậm chí tranh chấp giữa người dân với chính quyền địa phương, làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng, ảnh hưởng đến tính minh bạch và hiệu quả của công tác quản lý đất đai.

Kiến nghị chính sách và hoàn thiện pháp luật

Để giải quyết các bất cập, cần sớm hoàn thiện và ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết Điều 179 Luật Đất đai 2024, làm rõ tiêu chí xác định đất công ích, bao gồm yêu cầu về nguồn gốc pháp lý và quản lý thực tế.

Phân biệt rõ ràng giữa: Đất công ích hợp pháp do UBND xã quản lý, có hợp đồng, có thu tiền; Đất người dân sử dụng ổn định, khai hoang hoặc còn tồn tại lịch sử không rõ nguồn gốc nhưng không có hành vi quản lý thực tế của Nhà nước.

Có hướng dẫn liên thông với quy định về cấp GCN tại Điều 137, 138, 139 Luật Đất đai 2024 đảm bảo người sử dụng đất lâu dài không bị loại trừ quyền lợi do lỗi kỹ thuật lập bản đồ hoặc hành vi hành chính một chiều.

Đồng thời, chỉ đạo các địa phương không lạm dụng cụm từ “đất công ích” như một lý do cứng nhắc để từ chối hồ sơ, nhất là trong các trường hợp đã sử dụng từ trước 15/10/1993.

Công tác thi hành Luật Đất đai cần đặt con người và thực tiễn sử dụng đất làm trung tâm. Cần hướng đến một hệ thống pháp luật vừa nghiêm minh, vừa thực dụng và linh hoạt, không để hình thức hành chính làm cản trở quyền lợi chính đáng của người dân. Hướng dẫn rõ ràng về đất công ích chính là “nút mở” để tháo gỡ một trong những vướng mắc dai dẳng nhất của công tác cấp GCNQSDĐ và giải phóng mặt bằng hiện nay.

Nguyễn Kiên Cường - Phó Giám đốc Sở Tư pháp, Phó Chủ tịch Hội Luật gia tỉnh Phú Thọ